Владимир Кофман,
председатель Комиссии по расследованию авиационных происшествий на воздушном транспорте МАК, кандидат технических наук
«Полномочному органу по расследованию авиационных происшествий предоставляется независимость в проведении расследования и неограниченные полномочия на его проведение.»
(П. 5.4. Приложения 13 к Конвенции о международной гражданской авиации).

Многолетний опыт проведения расследований авиационных происшествий показал, что реализация стандарта 5.4., приведенного выше, может быть обеспечена только выполнением следующего принципа:

орган, проводящий расследование, формулирующий причину происшествия и разрабатывающий профилактические рекомендации, не должен иметь властных полномочий и надзорных функций. С другой стороны, авиационная администрация, имеющая такие властные полномочия и отвечающая за реализацию рекомендаций комиссии по расследованию, полноправно участвуя в расследовании происшествий, не должна формулировать причину события.

Этот принцип позволяет расследующему органу, не имеющему регламентирующих функций и не участвующему в управлении транспортом, оценивать функционирование транспортной системы с совершенно объективных позиций и разрабатывать рекомендации по проведению корректирующих мероприятий независимо от политической конъюнктуры и существующих норм и требований. При проведении расследований другими организациями, в чьи обязанности входят и регламентирующие функции, при расследовании неизбежно может возникнуть конфликт интересов.

К практической реализации этого принципа авиационно-развитые государства шли достаточно долгое время, постепенно, шаг за шагом убеждаясь в том, что безопасность полетов можно повысить, только обеспечивая объективное и независимое расследование происшествий.

Так, например, орган расследования происшествий на транспорте в США (NTSB) был образован в 1966 г. в соответствии с законом о министерстве транспорта. В соответствии с этим законом были также созданы Федеральная авиационная администрация (FАА), автотранспортная и железнодорожная администрации, береговая охрана.

Уже тогда NTSB был создан как независимая от Минтранса организация, за исключением административного подчинения.

После катастрофы турецкого ДС-10 под Парижем в 1974 г., при расследовании которой были выявлены недостатки в деятельности FAA, конгрессом был принят Закон о полной независимости NTSB, выводящий этот орган из административного подчинения Минтранса.

В СССР принцип обеспечения независимого расследования был в полном объеме реализован в 1986 г. созданием Госавианадзора при Совете Министров СССР, что сыграло, безусловно, положительную роль и позволило существенно повысить безопасность полетов. Как известно, к 1990 г. уровень безопасности полетов в гражданской авиации СССР соответствовал уровню передовых западных государств, в том числе и США.

Межгосударственный авиационный комитет (МАК) как правопреемник Госавианадзора СССР в 1991 г. продолжил проводимую Госавианадзором политику проведения независимого и объективного расследования.

Именно эти принципы были заложены в основу межправительственного Соглашения об авиации и использовании воздушного пространства, подписанного главами государств и правительств двенадцати государств СНГ.

Образованный минским Соглашением, МАК получил от глав государств и правительств СНГ право независимого расследования авиационных происшествий. В Российской Федерации и других странах СНГ эти полномочия сначала были закреплены Указами президентов и постановлениями правительств.

В период распада огромного государства удалось сохранить в рамках СНГ единый порядок использования воздушного пространства и управления воздушным движением, единую систему нормирования летной годности и сертификации авиационной техники, единую систему предотвращения авиационных происшествий, основанную на независимости их расследования.

Удалось сохранить кадровый и научно-технический потенциал Госавианадзора СССР, развить и поддержать функционирование уникального коллектива специалистов и технической базы проведения независимого расследования.

За период 1992-1998 гг. государствами — участниками «Соглашения» были разработаны и внедрены в действие важные основополагающие нормативные документы, регулирующие деятельность гражданской авиации в области расследования и предотвращения авиационных происшествий. Так, в ряде государств — участников «Соглашения» приняты Воздушные кодексы и Правила расследования авиационных происшествий и инцидентов.

Законодательная база Российской Федерации в области обеспечения безопасности полетов формировалась в течение ряда лет, начиная с 1992 г.

В целях реализации «Соглашения о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства» Указом президента России от 5 мая 1992 г. № 439 МАК был уполномочен на проведение расследований авиационных происшествий. Эти полномочия в 1994 г. были подтверждены и детализированы Постановлением правительства РФ № 367 от 23 апреля 1994 г. В дальнейшем Указом президента России № 904 от 13 июня 1996 г., исходя из стратегического курса России на усиление интеграции с государствами — участниками «Соглашения», была подтверждена необходимость сохранения в рамках МАК единой системы независимого расследования авиационных происшествий. В этот же период были приняты меры по строгому разграничению полномочий между МАК и ФАС России в области расследования авиационных происшествий и инцидентов. 13 августа 1996 г. Постановлением правительства Российской Федерации утверждено Положение о ФАС России.

Воздушный кодекс РФ, принятый федеральным законом от 19 марта 1997г. № 60-ФЗ, подтвердил обоснованность такого подхода. Разработанные в 1998 г. и утвержденные Постановлением правительства РФ № 609 от 18 июня 1998 г. «Правила расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в Российской Федерации» завершили создание нормативно-правовой базы в области расследования и предотвращения авиационных происшествий и инцидентов в гражданской авиации России.

Разработка Правил велась под руководством МАК с участием ФАС России и Минэкономики России более года. В согласовании Правил приняли участие заинтересованные федеральные ведомства. Правила разработаны в соответствии с воздушным законодательством РФ, межправительственным Соглашением о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства от 30.12.91 г. с учетом стандартов и рекомендаций Приложения 13 к чикагской Конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. и являются нормативным правовым Актом РФ, регулирующим деятельность в области расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами. Правила вобрали в себя весь современный отечественный и международный опыт расследования.

Таким образом, в новых Правилах расследования реализована современная концепция объективности и независимости проведения расследования: орган, проводящий расследование, определяет причину происшествия и разрабатывает рекомендации, но не имеет властных полномочий по их реализации. С другой стороны, авиационная администрация, имеющая властные полномочия, отвечает за реализацию рекомендаций комиссии, но не формулирует причину происшествия. Этот принцип, как было сказано ранее, является основополагающим для обеспечения независимости расследования и реализован в практике расследования ведущих авиационных стран мира.

Принятие Правил дало возможность выйти на подписание важных межправительственных (Россия — США) документов, в том числе Меморандума о взаимопонимании в области расследования и предотвращения авиационных происшествий. Документы были подписаны 2 сентября 1998 г. на встрече президентов России и США.

Впервые вопросам расследования посвящен межправительственный документ, подписанный на таком высоком уровне. Эти вопросы вышли за рамки взаимодействия ведомств. По существу, еще раз подтвержден статус МАК как полномочного органа в этой сфере деятельности.

Сохранение в рамках МАК системы независимого объективного расследования авиационных происшествий обеспечило ей международное признание ведущими авиационными администрациями мира; эта система признана международной наряду с американской и европейской.

Как видно из прилагаемого графика, доля авиационных происшествий, расследуемых МАК, постоянно повышается. Так, если в начальный период деятельности (1992-1993 гг.) МАК охватывал всего около 15% авиационных происшествий, то в 1998 г. — уже более 70%.

За период 1992-1998 гг. специалистами Комитета проведено расследование более 200 авиационных событий, в том числе 30 международных, включая 10 расследований с самолетами западного производства.

В этой связи особую роль приобретает международное сотрудничество в области расследования авиационных происшествий. Необходимость объединения усилий международного авиационного сообщества обусловливается в немалой степени тем обстоятельством, что расследование происшествия в настоящее время, по существу, представляет собой проведение достаточно сложной научно-исследовательской работы, требующей не только специальных знаний в определенных сферах деятельности, но и значительного финансирования. Следует иметь в виду, что относительно небольшое количество авиационных происшествий в отдельно взятой стране не дают возможности государственным органам набрать достаточного опыта для эффективного и качественного расследования.

В период с 1989 г. нами совместно со специалистами США проведено более 10 совместных расследований. Тесное взаимодействие специалистов на высоком профессиональном уровне позволило в этих совместных работах добиться существенного вклада в повышение безопасности полетов.

Например, в результате совместного расследования серьезного инцидента с самолетом Б-757 в Екатеринбурге в 1996 г. были разработаны рекомендации, направленные на улучшение как конструкции шасси, так и качества технического обслуживания всего парка самолетов Б-757.

Пропаганда распространения принципа независимого расследования привела к созданию в 1992 г. Ассоциации независимых органов расследования на транспорте, которая была создана NTSB (США), TSB (Канада), SHK (Швеция) и Нидерландами. В 1994 г. после необходимой юридической экспертизы в ассоциацию были приняты органы расследования Финляндии, Новой Зеландии и СНГ (МАК).

Дальнейшее развитие и внедрение принципа независимости расследования в авиации нашло свое отражение в директиве Евросовета от 21 ноября 1994 г. (94/56/ЕС), согласно которой каждая страна — участница ЕС должна обеспечивать проведение расследования постоянно действующим органом или под его контролем. Этот орган должен быть функционально независимым, особенно от национальной авиационной администрации.

Следующим шагом в развитии интеграционных процессов в сфере расследования авиационных происшествий, по-видимому, станет создание наднациональных органов, поскольку не исключена возможность расследования роли объединенных администраций. Директива Евросовета также предусматривает возможность делегирования проведения расследования другой стране — участнице Соглашения.

В июне 1998 г. министры транспорта Европейского содружества уже решили создать европейскую администрацию по безопасности полетов (EASA). Этот орган будет разрабатывать правила по безопасности полетов для всех стран — членов ЕС и претворять в жизнь их выполнение. Несмотря на то что в начальный период деятельности EASA ее роль будет напоминать роль JAA (объединенной авиационной администрации), диапазон ответственности будет шире, поскольку EASA будет иметь юридические права и ее рекомендации будут обязательными для исполнения.

МАК последовательно проводит линию на углубление международного сотрудничества в области повышения безопасности полетов. Возможно, наш опыт сохранения расследовательской инфраструктуры бывшего СССР окажется полезным мировому сообществу.

1 Star2 Stars3 Stars4 Stars5 Stars (проголосуйте)
Загрузка...