«Если, по Вашему мнению, безопасность слишком дорого обходится, значит, Вы не знаете, что такое авиационное происшествие»
Руководство ИКАО по предотвращению авиационных происшествий, Doc 9482-AN/923

О правовом регулировании вопросов безопасности полетов

На протяжении последних 20 лет в Советском Союзе, а затем и в Российской Федерации не было принято ни одного законодательного акта, конкретно направленного на повышение безопасности полетов в нашем государстве. Между тем ежегодно в России происходит в среднем (по статистике за последние 10 лет) около 15 авиационных происшествий. Из них около 6 тяжелых, с гибелью людей, а за последние 5 лет произошло 86 авиационных происшествий, 32 из которых – авиакатастрофы. Это абсолютные показатели безопасности полетов, которые учитывают все воздушные суда, с которыми произошли аварийные ситуации. Мировая практика ИКАО учитывает только число катастроф на 100 тыс. часов налета при регулярных пассажирских перевозках на магистральных авиалиниях. В России с 2001 г. вплоть до трагических событий летом этого года по этим показателям не было ни одной авиакатастрофы, приведшей к гибели людей. Вместе с тем, 32 катастрофы, произошедшие при выполнении авиационно-хозяйственных, транспортно-связных и других работ в сравнительно небольших авиакомпаниях, а также с воздушными судами частной авиации, говорят о том, что в этом авиационном блоке вообще отсутствует какая-либо профилактическая работа по безопасности полетов.

В 1987 г. была образована Государственная комиссия по надзору за безопасностью полетов воздушных судов при Совете Министров СССР, которая, являясь общесоюзным государственным органом, осуществляла государственный надзор за обеспечением соответствующими министерствами и ведомствами безопасности полетов воздушных судов. Деятельность Комиссии была высокоэффективной, что оказало существенное влияние на повышение безопасности полетов. Однако с распадом СССР Комиссия прекратила свою работу.

В настоящее время в России существует ряд разобщенных структур, которые вроде бы занимаются вопросами безопасности полетов. Об этом уже много говорилось в различных СМИ. Но, к сожалению, так и отсутствует единая «руководящая, регулирующая, направляющая и надзирающая и сила», которая бы занималась вопросами предотвращения аварийности в авиации России, независимо от ведомственной принадлежности. Три года назад, 16 октября 2003 г. в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации был проведен круглый стол на тему: «Состояние безопасности полетов авиации Российской Федерации и ее законодательное обеспечение». На основании рекомендаций его участников была создана рабочая группа из представителей авиационных учреждений и предприятий всех видов авиации, которой, в порядке законодательной инициативы, был разработан проект федерального закона «О государственном регулировании и надзоре в сфере обеспечения безопасности полетов в Российской Федерации». Предлагаемый проект Закона стал первым и единственным нормативным актом в Российской Федерации, который направлен на конкретное регулирование деятельности, связанной с безопасностью полетов. В проекте Закона четко определены цели, задачи и принципы государственного регулирования и надзора в сфере обеспечения безопасности полетов, полномочия федеральных органов по государственному регулированию и надзору за обеспечением безопасности полетов, а также требования по обеспечению безопасности полетов. Кроме того, проект Закона предполагает создание надправительственного федерального органа по надзору в сфере обеспечения безопасности полетов всей российской авиации. Предлагаемый федеральный орган не предполагает дублирование, подмену или отмену существующих в министерствах и ведомствах органов по обеспечению безопасности полетов. Однако созданные и ныне действующие в федеральных органах исполнительной власти структуры по надзору в сфере безопасности полетов исчерпали свои возможности, а их деятельность становится все менее эффективной. Ведомственная разобщенность в регулировании авиационной деятельности, заложенная в существующей структуре, не способствует объективному расследованию авиационных происшествий, порождает ведомственную борьбу «за честь мундира» и не позволяет вести целенаправленную профилактическую работу по обеспечению безопасности полетов. С учетом наблюдаемой на фоне морального и физического старения самолетного парка тенденции увеличения количества авиационных происшествий во всех видах авиации, необходима консолидация усилий всех министерств и ведомств, отвечающих за обеспечение безопасности полетов в различных видах авиации. Сегодня в России нет единого федерального органа, который бы разрабатывал основы политики государства в обеспечении безопасности полетов, консолидировал бы деятельность всех министерств и ведомств в этой работе и обеспечивал контроль за безусловным ее выполнением. Созданная в соответствии с Указом Президента Российской Федерации Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, включает в себя функции не только надзора на воздушном транспорте, но и на железнодорожном, автодорожном, морском, речном, а также надзор за спортивными судами. О какой целенаправленной деятельности по обеспечению безопасности полетов можно в этом случае говорить! Многие зарубежные страны имеют в своих структурах независимые (государственные и негосударственные) органы по надзору и расследованию авиационных происшествий. В США такой независимый орган (NTSB), созданный еще в 1974 г., подотчетен непосредственно конгрессу, а его руководство назначается президентом страны. Похожие структуры имеются в некоторых европейских странах. В Директиве Совета Европейского Союза от 21.11.94 №94/56/EC, Глава 6, говорится: «Каждое государство EC должно утверждать НЕЗАВИСИМЫЙ ОРГАН по расследованию авиационных происшествий и серьёзных инцидентов и надзору за обеспечением безопасности полётов. Данный орган должен быть абсолютно независимым, особенно от национальной авиационной администрации, ответственной за нормы лётной годности, сертификацию, организацию лётной работы, инженерно-авиационную службу, УВД, функционирование аэропортов». Данная директива включила в себя основные принципы Приложения 13 к конвенции ИКАО. В главе 29 директивы «Функционирование и полномочия Исполнительного директора» сказано: «Агентство должен возглавлять Исполнительный директор, который должен быть абсолютно независим от любых указаний и инструкций правительственных органов. Он подотчётен парламенту государства». В развитие данного направления в области повышения безопасности полетов Европарламент и Совет Европейского Союза совместной директивой № 1592/2002 от 15 июля 2002 г. определили создание независимого Европейского агентства по безопасности полетов (EASA). Оно объединяет соответствующие ведомства по безопасности полетов 16 государств-членов ЕС. Основными задачами EASA являются: — выработка единой политики по безопасности полетов и предотвращению авиационных происшествий; — установление и поддержание высокого уровня безопасности полетов гражданской авиации в Европе; — помощь государствам-членам ЕС в выполнении их обязательств ИКАО относительно безопасности полетов. По нашему мнению, в Российской Федерации необходимо иметь единый государственный орган, осуществляющий государственное регулирование этого вида деятельности во всей авиации. Ведомственная разобщенность в регулировании авиационной деятельности не способствует объективному расследованию авиационных происшествий, не позволяет осуществлять оперативное информирование всех эксплуатантов воздушных судов об инцидентах, происходящих в авиации различных ведомств, что приводит к их повторяемости по одним и тем же причинам, а также препятствует выработке единой политики в предотвращении авиационных происшествий. Создание единого органа контроля и надзора за авиационной деятельностью позволит преодолеть эти проблемы и проводить эффективную профилактическую работу.

Проблемы воздушного законодательства в Российской Федерации

К настоящему времени положения Воздушного кодекса Российской Федерации, принятого в 1997 г., окончательно устарели как в правовом, так и в экономическом плане, и не соответствуют современной практике в области использования воздушного пространства и деятельности авиации. Отдельные положения вступают в прямое противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (Гражданским кодексом Российской Федерации, законами «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и др.), а также с нормами международного права (Конвенция о международной гражданской авиации, Международная конвенция по поиску и спасению на море и другими). Поэтому, а также в связи с участившимися террористическими актами, в том числе и на воздушном транспорте, возникает острая потребность включения в Воздушный кодекс Российской Федерации новых положений, позволяющих более эффективно предотвращать и пресекать акты незаконного вмешательства в деятельность авиации, а также исключать возможность использования воздушных судов в качестве оружия уничтожения людей и объектов. Необходим новый Воздушный кодекс Российской Федерации, который бы учел федеральные законы, принятые и вступившие в силу после принятия Кодекса в 1997 г. («О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О техническом регулировании» и других), а также предложения депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти, авиакомпаний, аэропортов, предприятий аэронавигационного обслуживания, научных учреждений и иных авиационных организаций. Прежде всего, положения Воздушного Кодекса Российской Федерации 1997 года необходимо привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Исключить разночтение в квалификации правовых актов, относящихся к воздушному законодательству Российской Федерации. Должен быть установлен приоритет Воздушного кодекса Российской Федерации над другими соответствующими актами законодательства Российской Федерации. Определить участников (субъекты) правоотношений, регулируемых воздушным законодательством. Без этой нормы любой закон не может работать. Уточнить понятие «специально уполномоченного органа» и дать понятие «государственного регулирования», без чего практически невозможно точно определить уровень компетенции федеральных органов исполнительной власти (Министерство обороны, Министерство транспорта и др.) в области использования воздушного пространства и деятельности авиации. Ввести новую главу «Безопасность полетов», которая должна определять основные государственные требования по регулированию деятельности в области обеспечения безопасности полетов. В проект нового Воздушного кодекса необходимо включить все существенные положения, содержащиеся в проектах федеральных законов: «Аэропорты России», «Об аэродромной сети и аэропортах Российской Федерации», и др., что позволяет провести кодификацию воздушного законодательства и, тем самым, исключить возможность правовых коллизий. И это далеко не полный перечень вопросов, которые требуют отражения или уточнения. Реализация вышеизложенных положений в новом Воздушном кодексе Российской Федерации существенно повысит качество правового регулирования использования воздушного пространства и деятельности в области авиации, что позволит значительно усовершенствовать систему функционирования авиационного комплекса, поднять на новый уровень процесс обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности, а, самое главное, – принятие такого кодекса создаст условия для максимального удовлетворения потребностей грузовладельцев и авиационных пассажиров, а также для защиты их прав.

Недавно, касаясь более широких проблем общества и экономики, Президент Российской Федерации В.В. Путин заявил, что в последние годы мы занимались выживанием и «латанием дыр» и что пора уже перейти к долгосрочному планированию стратегии развития страны. К авиации в целом и к безопасности полетов, в частности, это относится в полной мере.

1 Star2 Stars3 Stars4 Stars5 Stars (проголосуйте)
Загрузка...