Василий Ключенок

В воздушном законодательстве Российской Федерации до настоящего времени не определено широко используемое в гражданском обществе, в нормативных документах исполнительной власти, в технической и специальной документации разработчиков и эксплуатантов летательных аппаратов (ЛА) понятие «малая авиация». Не определен и порядок государственного регулирования этой авиации. Не урегулированы и вопросы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и собственников ЛА малой авиации. Для субъектов Российской Федерации, авиакомпаний, научно-исследовательских, научно-производственных и других предприятий, общественных и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц и субъектов, осуществляющих многоплановую воздушно-транспортную деятельность, отсутствуют прозрачные правила для применения и эксплуатации ЛА малой авиации. С учетом этого Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности организовал разработку концептуальных направлений правового регулирования развития малой авиации в России.
Во второй половине XX века цели летать выше, дальше и быстрее всех были реализованы в достаточном для нашего времени объеме. Авиация основные усилия направила на решение других актуальных задач: безопасности полетов, их экономичности и рентабельности, увеличению пассажиро- и грузопотоков, улучшению сервиса, снижению вредного воздействия ЛА на экологию.
До 1970-х годов цели всей авиации были едины. Авиация местных воздушных линий и регионов, сельскохозяйственная, спортивная, рекламная, геологоразведочная, санитарная, туристическая и иная (малая авиация) органично вписывались в «большую авиацию». Технические решения, отрабатываемые для лайнеров, затем удачно трансформировались для создания и развития ЛА малой авиации.
В настоящее время, в новых рыночных экономических условиях интересы малой авиации расширились и разошлись с Интересами «большой авиации», в том числе и с авиацией общего назначения (АОН).
При этом можно выделить несколько конфликтных направлений (проблем), требующих незамедлительного нормативного и правового разрешения.
Первое направление — использование воздушного пространства. В настоящее время воздушное пространство используется по заявочному — разрешительному принципу, который подразумевает длительные процедуры согласования со структурами управления воздушным движением и оформления документов. Для полетов малой авиации этот принцип не подходит, так как смысл существования этой авиации — в ускорении перемещения людей и грузов. Например, задержал диспетчер «разрешение на вылет» на два часа — и смысл полета из Твери в Москву пропал — на машине быстрее. Те же проблемы возникают у малой авиации, выполняющей полеты на ЛА пожарной, санитарной или любой другой авиации, по срочным вызовам или на короткие расстояния. В большинстве стран мира эта проблема решена введением уведомительной системы для полетов в свободном воздушном пространстве, то есть вне запретных зон и там, где нет поблизости воздушных трасс.
Логика уведомительной системы в том, что любой эксплуатант ЛА, подав уведомление о полете по любым каналам связи в соответствующий орган управления воздушным движением, может немедленно выполнять полет, если не будет пересекать воздушное пространство, требующее разрешительного порядка пролета. В России свободного воздушного пространства значительно больше, чем в любой другой стране мира, но оно не реструктурировано, не используется или же используется не рационально.
Второе направление связано с первым и заключается в организации и управлении воздушным движением. При реализации уведомительной системы органы управления воздушным движением уведомляются о полете. Поэтому структура организации УВД должна учитывать это обстоятельство и более жестко подходить к контролю за ВС гражданской авиации, летающими по разрешительной системе.
Третье направление связано с информационным обеспечением полетовЛА малой авиации по уведомительной системе. В свободном воздушном пространстве, где разрешены полеты по уведомительной системе, могут проводиться разовые воздушные мероприятия (в отдельных зонах и районах), способные отрицательно повлиять на безопасность полетов (военные учения, взрывные работы и др.). Возможны опасные явления погоды, которые исключают возможность визуального полета (уведомительная система возможна только при пилотировании ЛА по правилам визуального полета). Информация по этим и другим возможным изменениям воздушной обстановки должна поступать к экипажу ЛА перед выполнением полета или в процессе его осуществления.
Четвертое направление связано с сертификацией летательных аппаратов малой авиации. В настоящее время пройти ее крайне сложно. При выпуске более трех экземпляров ЛА необходимо проводить сертификацию типа, которая предусматривает статические испытания вплоть до разрушающих нагрузок. Небольшой частной фирме такие испытания экономически непосильны. В то же время современные методы расчетов позволяют проектировать авиационную технику без подобных испытаний.
Пятое направление связано с эксплуатацией ЛА малой авиации. В России владелец частного самолета оказывается перед выбором — эксплуатировать свою машину по правилам, разработанным для АОН, либо же передать его в управление какой-либо авиакомпании, которая будет руководствоваться требованиями для гражданских летательных аппаратов. С 1 января 2005 г. вступили в силу Федеральные авиационные правила, которые определили порядок существования в стране АОН. Пилот-любитель, прежде чем подняться в небо, должен представить в Минтранс России несколько десятков различных документов. Владельцы и эксплуатанты ЛА малой авиации идут на различные ухищрения, чтобы преодолеть бумажные лабиринты и чиновничьи преграды. Страдают сотни тысяч людей, связавших себя с полетами на летательных аппаратах малой авиации. В Российском законодательстве не существует понятия «малая авиация», существует понятие «авиация общего назначения». В соответствии с определением, данным на Чикагской конвенции 1944 г., «авиация общего назначения» является составной частью гражданской авиации, которая выполняет определенные виды деятельности, за исключением регулярных воздушных сообщений и нерегулярных авиатранспортных перевозок, осуществляемых за плату или по найму. Понятие авиации общего назначения прописано в Воздушном кодексе Российской Федерации, но в нем не урегулированы механизмы регистрации, сертификации, лицензирования деятельности в области малой авиации. А это деятельность юридических и физических лиц, коммерческих и не коммерческих предприятий, организаций сервиса летательных аппаратов другого класса и предназначения. Во всём мире частный самолёт давно превратился из мечты в комфортное средство передвижения, а малая авиация в целом — в достаточно рентабельную отрасль. В США ежегодный объём налоговых сборов с малой авиации составляет около $4 млрд. На годовой оборот по рынку малой авиации в США приходится около $50 млрд. Число рабочих мест — более 500 000. Количество частных летательных аппаратов в США достигает более 200 000 единиц. Еще одна очень важная область работы малой авиации — летная подготовка пилотов: от частного до линейного пилота. Статистика показывает, что примерно 24 % всех летных часов относятся к летной подготовке, а в частных авиашколах готовится более 50 % всех линейных пилотов. В России частная авиация в воздушном законодательстве не закреплена, частные аэродромы — тоже. Именно это и препятствует развитию потенциально доходного, полезного и интересного для многих дела. Аэродромы, на которых базируется малая авиация, в настоящее время переживают не самые лучшие времена. Перестройка и постперестроечная разруха отразились на гражданской авиации далеко не лучшим образом. В те годы закрылось более 1000 аэродромов, и это в стране, занимающей 1/6 часть суши, где существует единственная дорога, связывающая запад и восток — Транссиб.
Потребность в малой авиации, реконструкции существующих и создании новых небольших аэродромов и посадочных площадок актуальна как никогда. Во многие населенные пункты в определенное время года невозможно добраться ни по суше, ни по воде. С развитием рынка загородной недвижимости растет популярность отдаленных загородных ранчо, непременным атрибутом которых, по словам консультантов этого рынка, станет небольшая посадочная площадка, поскольку люди, для которых время — деньги, предпочитают не тратить его в автомобильных пробках.
Только по воздуху государство может оказать помощь гражданам в экстренных случаях. Только по воздуху руководителю региона или бизнесмену можно срочно попасть в нужное место по важному вопросу. Только по воздуху можно добраться туристу во многие красивейшие уголки природы.
Направлений для применения малой авиации в России много: создание воздушного «делового интернета», комплекса сервисных услуг, отечественной авиапромышленности по производству ЛА, совместных предприятий по различным сферам деятельности, летное обучение, авиаспорт, патрулирование, туризм, перевозка небольших грузов, сельскохозяйственные работы.
Другим словом, малая авиация — это большая перспективная отрасль, способная принести прибыль регионам субъектов Российской Федерации в сфере экономики, транспортно-воздушных услуг гражданам, развития многофункциональной инфраструктуры.
Возможность летать вне расписания, использовать для взлёта и посадки небольшие аэродромы или элементарно подготовленные площадки резко сокращает временные затраты на перелёты. Второе важное удобство — возможность выбора прямого (без пересадки) маршрута до места назначения. Третий аспект, особенно актуальный в последнее время — безопасность полётов.
Посторонних на борту не бывает. Отвечает за безопасность полета владелец ЛА и авиационный персонал, эксплуатирующий его. Есть еще одно направление развития малой авиации — авиатакси, роль которых могут играть вертолеты. В Москве об этом говорится давно. К сожалению, специалисты в авиации скептически относятся к проекту. Он действительно перспективен, но подход чиновников к вопросу не демонстрирует реальной заинтересованности в реализации проекта.
Спрос на летательные аппараты малой авиации огромен! Но, купив, к примеру, ЛА и выучившись на пилота, его владелец летать вряд ли сможет из-за перечисленных проблем. Их решение возможно только после выполнения глубокой модернизации законодательной базы не только в области авиации, но и во всех сферах ее деятельности. При этом в первую очередь необходимо решить следующие вопросы:
— выделить «малую авиацию» в самостоятельный вид авиации, т.е. авиацию России подразделять на следующие виды: государственную, гражданскую, экспериментальную и малую;
— создать уполномоченный орган в области малой авиации и его структурные подразделения и территориальные органы в субъектах Российской Федерации;
— переработать законодательную базу авиации;
— создать учреждения подготовки авиационного персонала малой авиации;
— создать органы сертификации авиационного персонала и авиационной техники малой авиации;
— реструктуризировать воздушное пространство России по аналогии с перспективными зарубежными вариантами;
— ввести уведомительный порядок полетов в «свободном пространстве»;
— усовершенствовать информационное обеспечение авиации, в том числе малой авиации.
Существуют и другие проблемы, которые актуальны как для большой авиации, так и для малой. Такими проблемами являются вопросы обеспечения безопасности полетов, снижение вредного воздействия ЛА на среду обитания человека, а также на самого пилота, экономичность полета и т.д.
В течение двух лет рабочая группа, созданная при Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, совместно с регионами и высокопрофессиональными специалистами в области малой авиации проводили кропотливую работу по разработке федерального закона «О развитии малой авиации в Российской Федерации». Был проведен ряд комплексных НИР, которые с учетом опыта эксплуатации летательных аппаратов в Советском Союзе, России, развитых авиационных государствах с разных сторон оценили реальное положение дел в сфере деятельности малой авиации и определили основные направления в ее развитии и функционировании.
Сделан вывод, который поддерживается подавляющим большинством регионов субъектов Российской Федерации, производителями, пользователями ЛА малой авиации, представителями бизнеса, участвующими в сфере деятельности малой авиации, о необходимости кардинально решать вопрос создания и развития малой авиации массового применения.
Со стороны Минтранса России, Федеральной службы надзора на транспорте, Росавиации, МАК и Федеральной аэронавигационной службы возрастает противодействие выделению малой авиации в отдельный вид и созданию нового органа, заинтересованного в ее развитии, а не в финансовой эксплуатации. Противники законопроекта «передергивают», возмущаясь якобы снижением безопасности полетов и авиационной безопасности при принятии закона о малой авиации. Однако речь идет о повышении безопасности уже осуществляемой авиационной деятельности на ЛА малой авиации и о снижении необоснованных поборов при их сертификации и лицензировании авиационной деятельности в сфере малой авиации.
В то же время мнения субъектов Российской Федерации и других участвующих в сфере авиационной деятельности организаций на законодательную инициативу Совета Федерации Федерального Собрания РФ говорят о поддержке предлагаемого законопроекта подавляющим большинством респондентов. Поступает большое количество предложений по совершенствованию структуры законопроекта и насыщению его фактическими требованиями прямого действия. В результате рабочая группа подготовила законопроект, в котором учтены или реализованы следующие направления:
1. Законодательно определен статус малой авиации — она выделена в отдельный вид.
2. Предусмотрено создание уполномоченного органа в области малой авиации с передачей ему полномочий по государственному регулированию деятельности малой авиации, за исключением сфер, относящихся исключительно к компетенции государства.
3. Предусмотрена переработка нормативной правовой базы по использованию воздушного пространства России с целью выделения областей воздушного пространства для полетов авиации по правилам визуального полета (ПВП). Для этих целей предусмотрена реструктуризация воздушного
пространства России по следующим направлениям:
— восстановление необходимых с точки зрения экономики местных воздушных линий (МВЛ) и обозначение новых, наиболее перспективных маршрутов;
— определение верхней эксплуатационной границы полетных высот для летательных аппаратов малой авиации;
— выделение районов, включающих все свободное от авиационной и любой другой деятельности воздушное пространство.
4. Предусмотрено поэтапное перераспределение способов контроля за воздушным пространством.
Предполагаются изменения диспетчерского и консультационного способов обслуживания воздушного движения: в специальных зонах (запретные, пограничные, особые, пилотажные и т.п.), на воздушных трассах, местных воздушных линиях и подходах к аэродромам — диспетчерский, в остальном пространстве, при невозможности визуального или радиолокационного наблюдения за летательным аппаратом — консультационный (информационный). Это обусловливает введение уведомительного принципа полетов в соответствии с этапами реструктуризации воздушного пространства:
— полеты по уведомительному принципу по МВЛ или заявленным маршрутам ниже нижнего эшелона;
— полеты по уведомительному принципу по МВЛ или заявленным маршрутам на высотах, определенных для свободных районов;
— полеты по уведомительному принципу в свободных районах по кратчайшим расстояниям между заданными точками при разрешительной системе пересечения диспетчерского пространства и исключения входа в запретные зоны.
5. Предусмотрено упрощение процедуры сертификации и лицензирования авиационной деятельности:
— сертификацию авиационных предприятий проводить одновременно с сертификацией отдельных служб данного предприятия;
— дифференцировать требования к различным классам ЛА и приборному оборудованию;
— сертификацию новых ЛА и после капитального ремонта проводить на основании акта приемки с завода;
— увеличить сроки сертификации до 5 лет;
— лицензирование деятельности юридических и физических лиц проводить федеральными или региональными органами в зависимости от сферы деятельности лицензируемого лица.
6. Предусмотрено упрощение требований для допуска к полетам эксплуатанта. Планируется установить следующий перечень документов для допуска к полетам:
— наличие у эксплуатанта свидетельства о государственной регистрации ЛА (аналогично техпаспорту автомобиля) с указанием собственника и соответствия бортового номера;
— наличие у эксплуатанта сертификата летной годности ВС (аналогично талону техосмотра автомобиля);
— наличие у командира ЛА удостоверения пилота, допущенного к выполнению полетов на данном типе ЛА — наличие полиса страхования ответственности владельца ВС перед членами экипажа, пассажирами и третьими лицами (аналогично полису ОСАГО);
— наличие у командира ЛА разрешения владельца судна на полеты(полетный лист и т.п.), если командир, эксплуатант и собственник ЛА — разные лица (аналогично доверенности на управление автомобилем);
— наличие у командира ЛА уведомления об использовании полетно-информационного пространства с отметкой о его принятии (для уведомительных полетов), либо заявки на полеты с отметкой о ее довлетворении (для разрешительных полетов).
Этот перечень должен распространяться на все типы ЛА, использующих полетно-информационное пространство. Требование предоставления других документов должно быть обязательным только для эксплуатации определенных типов ЛА и обусловлено особенностями их эксплуатации: большие, специальные и т.п.
7. Предусматривается совершенствование страхования ЛА, которое в конечном итоге возьмет на себя роль сертификации летной годности. В этом случае государство должно будет «регулировать» уже не эксплуатантов, а страховщиков в вопросах условий выдачи страховых полисов и формирования страховых резервов на покрытие взятых на себя рисков. Критерий регулирования прост: есть резерв — полисы действительны, страхователи-эксплуатанты с этими полисами могут летать; нет резерва — страхователи с непокрытыми рисками не летают, пока не купят более «надежный» полис.
На основании результатов работы рабочей группы и проведенных по инициативе Совета Федерации НИР подготовлены основные положения законопроекта, которые были разосланы всем субъектам Российской Федерации, а также организациям, участвующим в авиационной деятельности России. Получены ответы с предложениями и замечаниями от 42 субъектов РФ и 29 организаций. За необходимость разработки законопроекта «О развитии малой авиации Российской Федерации» высказались 54 респондента, 46 из них в основном поддержали предложенный проект основных положений. Четыре — против законопроекта (Минтранс РФ, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Департамент транспорта и дорожного хозяйства Нижегородской области и первый заместитель главы администрации Вологодской области), три из них считают, что достаточно внести изменения в существующие законы. Внесено более 220 замечаний, предложений и поправок. Рабочей группой все предложения и поправки проработаны и большая их часть учтена в разработанном варианте законопроекта. Среди поступивших вопросов, предложений и замечаний можно выделить два принципиальных вопроса:
— сформулировать окончательно понятие «малая авиация», провести четкую грань между «гражданской» и «малой» авиацией, определиться с самим понятием;
— определиться с составом и структурой «малой авиации».
В результате двухлетней (2005 — 2007 гг.) работы рабочей группы при Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности с участием представителей субъектов РФ, экспертов компетентных федеральных органов исполнительной власти, авиакомпаний, научных и производственных учреждений, некоммерческих общественных организаций, физических и юридических лиц подготовлен проект федерального закона «О развитии малой авиации в Российской Федерации», который в настоящее время находится в Правительстве Российской Федерации для заключения.

1 Star2 Stars3 Stars4 Stars5 Stars (проголосуйте)
Загрузка...